Teil II: Die Nachhaltigkeitsziele im Schweizer E-Government

24.11.2016
In Teil I dieses Beitrags wurde die Nachhaltigkeit von E-Government sehr grundsätzlich diskutiert, mit wenigen Referenzen in Bezug auf die Schweiz, ausgenommen einigen Aussagen zu eCH und der EU. Im zweiten Teil wird nun speziell Bezug genommen auf die E-Government Strategie Schweiz 2016-2019, die Nachhaltigkeit als eines von vier Hauptzielen formuliert. Der Text der Strategie wird nachfolgend analysiert und anschliessend werden bisherige Schweizer Erfahrungen mit den in der Strategie formulierten Zielen diskutiert.

Reinhard Riedl | SocietyByte

Teil II: Die Nachhaltigkeitsziele im Schweizer E-Government

In Teil I dieses Beitrags wurde die Nachhaltigkeit von E-Government sehr grundsätzlich diskutiert, mit wenigen Referenzen in Bezug auf die Schweiz, ausgenommen einigen Aussagen zu eCH und der EU. Im zweiten Teil wird nun speziell Bezug genommen auf die E-Government Strategie Schweiz 2016-2019, die Nachhaltigkeit als eines von vier Hauptzielen formuliert. Der Text der Strategie wird nachfolgend analysiert und anschliessend werden bisherige Schweizer Erfahrungen mit den in der Strategie formulierten Zielen diskutiert.

Nachhaltigkeit in der E-Government Strategie Schweiz 2016-2019

Verglichen mit den in Teil I geschilderten grundlegenden Überlegungen ist die E-Government Strategie Schweiz 2016-2019 zugleich konkreter und bescheidener. Sie formuliert unter 3.IV als Kernziel „Die Mehrfachnutzung von Lösungen wird gefördert. Bund und Kantone stellen die Nachhaltigkeit von E-Government-Diensten sicher, indem sie Voraussetzungen für deren Organisation, Finanzierung und den Betrieb schaffen.“

Der zweite Satz ist unbestritten und äusserst begrüssenswert. Er adressiert insbesondere auch das Ressourcenproblem: So lange keine langfristigen Finanzierungen etabliert sind, wird das Ressourcengerangel das strategische Denken und Handeln behindern. Wenn Innovationen über Jahresbudgets finanziert werden, ist eine kontinuierliche Entwicklung schwierig und verschlingt viel Engagement und Zeit.

Der erste Satz macht dagegen ein grosses Fass auf, das weiter unten ausführlicher diskutiert wird. Wenn man das Ziel allerdings weiter fasst, beispielsweise als „Reduktion der Parallelentwicklungen im E-Government“, so ist es zu begrüssen. Denn die Ressourcen für E-Government sind endlich. Wenn viel in Mehrfachentwicklungen investiert wird, so fehlen Geld und Fachpersonen für schnelleren Fortschritt. Trotzdem sollten Eingriffe zur Reduktion der Mehrfachentwicklungen mit Bedacht gewählt werden, weil eine Mehrfachentwicklung auch die Chancen erhöht, wirklich gute und nachhaltige Lösungen zu bekommen. Es geht darum, gestützt auf Mathias Binswanger(Schweizer Ökonom), sinnlose Wettbewerbe zu vermeiden, die in beziehungsgeprägten Umgebungen nur eine liberale Fassade darstellen.

In Summe ist die Zielausrichtung in Bezug auf Nachhaltigkeit also sehr positiv. Es werden zwei zentrale Probleme angegangen:
– die Finanzierung
– die unnötigen Parallelentwicklungen

Offen sind zwei Aspekte:
– Was ist mit Wiederverwendung konkret gemeint?
– Was ist mit experimentellen Pilot-Innovationen, die gar nicht nachhaltig betrieben werden sollen?

Die weitere Konkretisierung in der Strategie (ebenfalls unter 3.IV) ist etwas irritierend: „Um Investitionssicherheit zu garantieren und die Wiederverwendung von E-Government Lösungen zu fördern, ist Nachhaltigkeit im Betrieb nötig.“ Betrieb wird meist mit ökologischen Aspekten beim Thema Nachhaltigkeit assoziiert. Hier ist offensichtlich finanzielle Nachhaltigkeit gemeint. Die Kombination der Begrifflichkeiten wirft aber Fragen auf. Investitionssicherheit sichert man traditionell durch Standards, die eingefordert werden, also zuallererst durch eine entsprechende Ausschreibungspraxis. Investitionssicherheit auf Produktebene dagegen ist in der digitalisierten Welt negativ korreliert mit Nachhaltigkeit. Es geht eben genau nicht darum, dass Bestehendes bewahrt wird, sondern darum, dass die Veränderung möglichst kostengünstig ist.

Die weitere Präzisierung des Nachhaltigkeitsziels legt erfreulicherweise eine andere Auslegeordnung nahe: „E-Government zeigt am meisten Wirkung, wenn projektspezifische lokale, regionale oder nationale Kooperationen gebildet werden. Basismodule für die Ausbreitung von E-Government werden einmal realisiert und gemeinsam genutzt.“ Hier werden Zusammenarbeit und gemeinsames Lösungsdesign als wichtige Mittel zum Zweck formuliert, die man anstreben will. Das gibt auch dem Satz über die Mehrfachnutzung eine zusätzliche Bedeutung: er ist offensichtlich nicht nur reaktiv gemeint (das Vorhandene soll oft genutzt werden), sondern auch proaktiv (Lösungen sollen so entwickelt werden, dass sie mehrfach genutzt werden). Was nur wie eine wissenschaftliche Spitzfindigkeit klingt ist tatsächlich ein riesiger Unterschied, breiter und tiefer als der Röschtigraben.

Probleme mit der Wiederverwendung in der Praxis

Natürlich macht es Sinn, bereits vorhandene Lösungen ebenfalls wiederzuverwenden, und zwar dann und NUR dann, wenn Qualität und Fitness der Lösung stimmen. Wenn sie dagegen nicht stimmen, sollte man die Finger davon lassen. Das ist freilich nicht ganz einfach, denn im Schweizer E-Government hat die Wiederverwendungsideologie Tradition. Ich habe vor Jahren selbst einen Kanton beraten, der Opfer der Ideologie geworden ist und den Fehler gemacht hat, die Software eines anderen Kantons zu übernehmen, ohne davor deren Fitness zu prüfen. Das Ergebnis war entzückend für mich als Software-Architekten (weil ein konkretes Beispiel für ein davor nur gefühltes Antipattern) und nützlich für mich als Lehrenden, aber natürlich äusserst unangenehm für den Kanton, der brav der Wiederverwendungsideologie gefolgt war. Erst beim Betrieb der wiederverwendeten Lösung hatte man nämlich festgestellt, dass die Organisationsstrukturen beider Kantone unterschiedlich waren. Dieser Unterschied musste mit hohen Kosten – bei beträchtlichen operativen Risiken – kompensiert werden.

Mein Anti-Pattern Erlebnis im Bereich Software-Architektur ist leider kein Einzelfall. Wenn ich gelegentlich darauf hinweise, dass das Übernehmen von Geschäftsprozessen nur dann sinnvoll ist, wenn einige Bedingungen erfüllt sind – fehlerfrei und aus organisatorischer und technischer Sicht sinnvolle Darstellung des Geschäftsprozesses, kompatible Gesetzesgrundlagen und Organisationskultur in den für den Prozess relevanten Aspekten, vergleichbare Organisationsmaturität, etc. – werde ich noch immer als Gegner der Wiederverwendung wahrgenommen, weil ich die Wiederverwendung nicht bedingungslos gutheisse. Populär ist auch, Geschäftsprozesse nach Softwareprodukten auszurichten. Ich habe erlebt, wie sich IT-Mitarbeitende einer öffentlichen Institution über eine Weisung der Geschäftsleitung mit der Begründung beschwert haben, dass diese Weisung nicht zum ERP-System passe und es deshalb viel Aufwand bedeute, sie mit IT zu unterstützen. Man war empört, dass sich die Institution nicht nach der Technologie ausrichtete. Das wird zwar selten ganz offen ausgesprochen, ist aber die Haltung von vielen.

Lernen von den Erfahrungen der Entwicklungshilfe und der Privatwirtschaft?

Der Blick in den ureigentlichen Nachhaltigkeitsbereich, nämlich die Entwicklungspolitik, hilft vielleicht, die Möglichkeiten und Unmöglichkeiten bei der Wiederverwendung besser zu verstehen. Die grundlegende Erfahrung dort ist, dass das Anwenden der Erfolgspraktiken der ersten Welt anderswo fast immer scheitert. Impfen nutzt beispielsweise wenig, wenn die Gesundheitsinfrastruktur fehlt. Ausbildung hilft ebenfalls wenig, wenn die Wirtschaftsunternehmen fehlen, in denen die Ausbildung gebraucht wird. Und E-Government hat in Entwicklungsländern eine andere Wirkung als bei uns und folgt – zu Recht – oft sogar entgegengesetzten Prinzipen (z.B. dem Recht darauf, systemweit eine Nummer zu haben).

Aus diesen Erfahrungen kann man nützliche Lehren für die Wiederverwendung von Lösungen im E-Government ziehen. Allerdings versucht man im E-Government häufiger, Erfolgspraktiken von Grossunternehmen der Privatwirtschaft zu imitieren. Auch dies ist nützlich, aber NUR solange man die Good Practices sinnvoll adaptiert übernimmt und NICHT Karikaturen der Privatwirtschaft kopiert. In der Wirtschaft heisst Standardisierung nämlich nicht notwendigerweise, dass nur eine Technologie genutzt wird, sondern bereits die Wahl der Anzahl unterschiedlicher alternativer Standardtechnologien ist eine strategische Entscheidung. Gleiches gilt für die Wahl des Betriebsmodells, das heisst den Standardisierungsgrad der Geschäftsprozesse und den Integrationsgrad bei den Daten. So viel strategisches Denken ist angesichts der autonomen Akteure im E-Government schwer umsetzbar, aber es wäre natürlich erstrebenswert und würde die Nachhaltigkeit im Schweizer E-Government entscheidend fördern.

E-Government Landkarte Schweiz und eOperations

Um die Wiederverwendung von existierenden E-Government Lösungen zu fördern bräuchte es eine Liste kritischer Fragen und Antworten, die bei Wiederverwendungsentscheidungen hilft, die Fitness der in Frage kommenden Produkte zu prüfen. Noch besser wäre eine E-Government Fachausbildung, die die Zusammenhänge vermittelt, so dass die Fitness auch ohne Checklisten adäquat beurteilt werden kann. Die E-Government Landkarte Schweiz bietet einen Überblick über vorhandene Lösungen, hilft aber bei der Fitness-Beurteilung nicht weiter.

Sehr positiv ist, dass auf der Ebene der Umsetzung des E-Government Strategie Schweiz 2016-2019 das Entwickeln gemeinsamer Lösungen mit dem eOprations Projekt gefördert wird. Hinter dem Projekt standen einst unterschiedliche Visionen, derzeit übt man sich in Bescheidenheit, vielleicht zu viel Bescheidenheit. Wenn Kantone und Gemeinden bei Innovationsprojekten im E-Government unterstützt werden, so ist das sehr gut. Noch besser wäre es, man hätte den Mut, einen E-Government Broker zu bauen – obwohl natürlich auch dies das Risiko beinhaltet, dass eine normative Einschränkung von Lösungen stattfindet, die eventuell wichtige Innovationen blockiert.